城市后开发时代，上海需重视郊区“更生”

2025年5月，中共中央、国务院印发《关于持续推进城市更新(chéngshìgēngxīn)行动的意见》（以下简称《意见》），提出“到2030年，城市更新行动实施取得重要进展，城市开发(kāifā)(kāifā)建设方式(fāngshì)转型初见成效”。作为中国最大城市之一上海，大都市包含了“城-镇(zhèn)-村”三级自然聚落的复杂(fùzá)系统，“城市开发建设方式转型”阶段，上海是否应将眼光放到城区之外，包括镇、村的郊区？ 基于政策、数据、文献的整理和分析，并结合对社会学家、城市研究学者陈映芳教授(jiàoshòu)的采访，澎湃研究所研究员尝试解析此(cǐ)问题。 城市大(dà)开发的特征和条件 2020年，时任住房和城乡建设(jiànshè)部党组书记、部长王蒙徽(wángménghuī)曾指出，“随着我国经济发展由高速增长阶段进入高质量发展阶段，过去‘大量建设、大量消耗、大量排放’和过度房地产(fángdìchǎn)化的城市开发建设方式已经难以为继”；应“由大规模增量(zēngliàng)建设转为存量提质(tízhì)改造和增量结构调整并重，从‘有没有’转向‘好不好’”。 在其看来，中国2020年之前阶段，城市开发建设的特征(tèzhēng)和问题，是(shì)“大规模增量建设”和“过度房地产化”。 陈映芳将这个阶段(jiēduàn)称为“城市大开发(kāifā)”时代。在其2009年著作《都市大开发：空间生产的政治社会学》）中，她及其学生团队记录、研究了在大开发最热火朝天的阶段，在上海大量(dàliàng)动迁、郊区(jiāoqū)开发、安置、新城建设过程中的社会群体和社会过程、后果。 城市大开发时代，是(shì)伴随改革开放后，市场经济体制建立，国内劳动力市场逐步开放和(hé)流动(liúdòng)而到来的。特别是以下三个制度性、战略性变化，成为城市大开发出现的条件。 一是，国家城市(chéngshì)发展(fāzhǎn)方针的变化(biànhuà)。20世纪80年代的城市发展方针是“小(xiǎo)城镇化”。1980年，中央提出“控制大城市规模(guīmó)，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。社会学家费孝通（1984）提出“小城镇、大战略”思想，成为改革开放初期农村城镇化的主流思想之一。 20世纪80年代末期(mòqī)，小城镇战略地位受到质疑。1989年，国家的(de)城市(chéngshì)发展方针(fāngzhēn)中“积极发展小城市”的表述消失。小城镇战略被认为不利于突破城乡二元体制，缺乏规模经济、聚集经济效应，难以担负国家现代化使命；同时，城市化越来越被认为是一种值得追求的目标和(hé)价值，城市化率(lǜ)等指标被提出。20世纪90年代至2015年左右，“城市化”成为中国的城市发展战略。 二是，分税制改革。1994年，《国务院关于实行分税制财政管理体制(tǐzhì)的(de)决定》正式(zhèngshì)(zhèngshì)施行，地方财政包干体制正式退出(tuìchū)历史舞台，对各省、自治区、直辖市(zhíxiáshì)以及计划单列市开始实行分税制财政管理体制。分税制建立了中央与地方之间关系的稳定互动框架，同时也客观上，使地方政府逐渐走向以土地征用、开发和(hé)出让为主的发展模式，从而催生了土地财政和土地金融，形成了以土地为中心的城市扩张模式，加速了城镇化。 三是，房地产业兴起并成为支柱产业。1998年，中央发布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，决定自当年起停止(tíngzhǐ)住房实物(shíwù)分配(fēnpèi)，建立住房分配货币化、住房供给商品化(shāngpǐnhuà)、社会化的住房新体制。在中国沿袭了近50年的福利分房制度结束(jiéshù)，房地产市场化，极大推动了住房建设和房地产业。 由此，20世纪90年代后期开始，全国普遍进入急速城市(chéngshì)化和城市开发阶段。在此20多年间，特大城市和大中城市(dàzhōngchéngshì)的地域(dìyù)规模迅速扩大，中国城市化取得了巨大(jùdà)改变，城镇化率从1995年的29%激增至2024年的67%。 中国城镇化率(chéngzhènhuàlǜ)（1980-2024） 。数据来源(láiyuán)：WIND。周燕玲制 大开发时代，大规模拆、建是城市(chéngshì)的主要特征。1995年至2019年间，上海市共(gòng)动迁征收房屋11797.16万平方米，涉及约136.3万户。同时，城市向郊区快速扩展，城市边界不断外拓。以(yǐ)浦东为例，在(zài)高强度开发下，城市化面积从(cóng)开发之初的几十平方公里拓展到目前的近800平方公里。 上海市房屋征收情况(qíngkuàng)（1995-2019）。数据来源：《上海统计年鉴2020》 曹靖东(cáojìngdōng) 制 “城市开发建设方式转型(zhuǎnxíng)”的信号和条件 近年，社会经济条件发生变化，正在进入(jìnrù)后城市大开发阶段。 首先，国家城市发展方针(fāngzhēn)，从原先的“城市化(chéngshìhuà)”开始逐步转向“城镇化(chéngzhènhuà)”和“城乡融合”。2014年(nián)，《国家新型城镇化规划(guīhuà)（2014-2020》发布。2017年，党的十九大报告提出实施“乡村振兴战略”，并提出“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。 2024年，党的二十届三中全会报告中，“完善城乡融合发展体制机制”作为单章标题(biāotí)，并以此统筹“新型工业化、新型城镇化和乡村(xiāngcūn)全面振兴”，明确了(le)“城乡融合发展”在推进中国式现代化建设中的重要地位。同年，国务院印发《深入实施(shíshī)以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，更加(gèngjiā)强调(qiángdiào)大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进。 其次，房地产业正在急剧(jíjù)转型中。2019年开始，中央密集强调“房子是用来住的，不是(búshì)用来炒的”（简称“房住不炒”）。2021年，史上最严格(yángé)针对地产商的金融政策“三条红线”全面实施，加之“集中供地”等新政策出台(chūtái)，整个行业感受到巨大震动。 从2020年(nián)的高点137281万立方米开始，中国土地供应面积(miànjī)已经(yǐjīng)连续四年呈现下降(xiàjiàng)态势，累计已下滑67.2%，2024年达到近十年土地供应面积最低值(zuìdīzhí)45042万立方米。2024年全国土地出让收入为4.87万亿元，同比下降16%，连续三年累计下降超44%。截至2025年4月，全国房地产开发(kāifā)投资额连续33个月负增长。 2023年，根据《中国建设报》相关报道，由住建系统(xìtǒng)承担的房屋建筑和市政设施普查，涉及全国6.6亿栋城乡房屋建筑。这引起了(le)中国房地产建设是否过剩，有多少(duōshǎo)处于空置的讨论。 再次(zàicì)，土地财政难以为继，消费税改革在即。 同时，受疫情、房地产业调整导致的土地收入下降、经济(jīngjì)下行等影响，地方财政压力(yālì)凸显，地方债务(zhàiwù)加速累积。据WIND数据，2019年(nián)(nián)6月，全国地方政府债务余额突破20万亿元，2021年11月突破30万亿元，2023年10月突破40万亿元，2025年3月突破50万亿元。 为拓展(tuòzhǎn)地方(dìfāng)税源、填补地方财政，中国将推进(tuījìn)消费税改革，优化央地财政关系。2024年(nián)，中共二十届三中全会决定“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”。这意味着分税制改革以来的(de)(de)财税格局将迎来深刻调整，地方政府可能从“土地财政”向“消费财政”转变。人（才）越来越成为资产和经济发展的动力，和地方政府竞争的目标。 可见，之前支撑城市大开发的三项关键(guānjiàn)制度性条件（总体城市发展方针、房地产业、央地财税制度）都已(yǐ)经或正在发生重大变化，此外(cǐwài)，经济社会形势、技术环境、社会心态也涌现诸多不同(bùtóng)，“城市开发建设方式转型”已是大势所趋。 正如陈映芳所强调：无论是“大开发”还是“后开发”，它们都不只是单一的经济制度或市场现象，也不只是某一(mǒuyī)行业的兴衰状况(zhuàngkuàng)……它们本质上都具有(jùyǒu)社会体制(tǐzhì)的属性，而(ér)每个社会体制的形成和运行，都涉及国家与社会、地方与中央、经济与政治、市场与社会生活等方方面面的关系构成。 后城市大(dà)开发时代，上海要重视郊区建设、更生 《意见》指出，“城市开发(kāifā)建设方式转型”后(hòu)应更注重“促进城市结构优化、功能完善、文脉(wénmài)赓续、品质提升”。在后城市大开发时代，应避免大规模新增建设，注重“存量提质改造和增量结构调整并重”。 对上海来说，继续推进“城市更新(chéngshìgēngxīn)”之外，后城市大开发时代，还有哪些(něixiē)启示？ 事实上，作为中国最大城市之一的(de)上海，包含了“城-镇-村”三级自然聚落的复杂(fùzá)都市系统，而不是仅存有城市（建成区），还有生态更为复杂，包括镇、村不同(bùtóng)聚落样态的郊区。 伴随工业外迁和城区建设居民动迁，上海郊区成为城市(chéngshì)大开发的产物。但在大开发和土地金融时代，郊区的地位也是(shì)微妙。郊区似乎更(gèng)多被视为“土地蓄水池”，处于“等待被开发”的状态，发展处于不确定性中(zhōng)；城市对郊区的资源和发展权控制(kòngzhì)较强。这也是上海郊区“发展滞后”“景观滞后”，成为公共设施和服务(fúwù)的“洼地”的重要原因。 因此，随着“城(chéng)市开发建设方式转型”，“城市结构优化”应首要优化“城-郊”关系或“城-镇(zhèn)-村”结构，推进(tuījìn)上海城乡、城郊基本公共资源和基础设施均等化，加强郊区建设、更新。 农村是乡村振兴所关注的主要对象。镇地处城乡(chéngxiāng)之间，是较成熟的商业聚落形态，已拥有一定产业基础和公共服务资源，对乡村地区的带动具备(jùbèi)天然优势，是“完善城乡融合发展体制机制(jīzhì)”的切口之一。此外，镇还包括(bāokuò)古镇(gǔzhèn)，是重要的历史文化资源，也不同程度具有文化旅游经济价值。 值得注意的是，后城市大开发时代(shídài)，包括城、镇、村在内的上海城市建设发展的核心在于人。这不仅体现在“以人为本的新型城镇化战略”中(zhōng)，可能(kěnéng)改变央地和地方间竞争方针的消费税改革中，还(hái)体现在上海“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念中。 陈映芳在其城市大开发研究、转型社会研究中，始终关注“人的(de)(de)生活”“人的命运”问题。她进一步提出了“生活秩序(zhìxù)”概念，以统摄“人-城”关系中居住者(zhě)的、在地的生活状况，包括居住生活、日常生活、社交/公共生活等。对后开发时代(shídài)下上海郊区建设展望，她提出以“更生”替代“更新”——更新、发展(fāzhǎn)的目的是(shì)“居住者的生活”。甚至，在向(xiàng)后开发时代转变的“社会过程”中，生活者也应“作为社区主体，将一步步登上前台，与城市管理者(chéngshìguǎnlǐzhě)、城市规划专业人员一起，共同来重新规划、生产他们的生活空间，据此逐步建立起‘好的生活秩序’”。 可见，在中国人口开始减少、结构性问题凸显的(de)阶段，上海(shànghǎi)城市建设发展工作应(yīng)服务上海吸引人、优化(yōuhuà)人口结构这一大局，并努力形成年龄、阶层、职业多元(duōyuán)协调的社会(shèhuì)生态。特别是在广阔的郊区为各类城市经济社会运行所需的劳动者提供合适的居所。基础设施资源等公共品供给应以常住人口为基础，有关城乡建设融合发展的问题也应充分调查、了解居住者感受和需求。 一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造(sùzào)了市民生活的底色。 澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨(tàntǎo)城市议题。 澎湃研究所(yánjiūsuǒ)研究员 周燕玲 (本文来自澎湃新闻，更多(duō)原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)